随着大数据和人工智能技术的飞速发展，数字经济成为全球经济增长的新动力。世界先进国家和地区为了抢占数字经济高地，制定了相应的发展战略或出台了相关的法案，如美国发布了《在数字经济中实现增长与创新》(2016)和《美国的全球数字经济大战略》(2021)，欧盟于2020年12月15日公布了《数字市场法》和《数字服务法》草案。在我国，今年1月印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》也明确提出，要加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板。
地方上也在加大力度推进。广州市“十四五”规划提出，要建设数字经济引领型城市，建立广州人工智能与数字经济试验区，率先探索建立与数字经济发展相适应的新经济制度体系，打造新发展阶段高质量发展典范。今年8月，广州市人大常委会公布了《广州市数字经济促进条例(草案)》(以下简称条例草案)，并向社会公众公开征集意见和建议。条例草案共有十章九十四条，对广州数字经济发展的战略方向和政府责任进行了规范。作为广州深入推进经济转型升级、实现高质量发展的一项重要措施，条例草案描绘了广州数字经济发展的全景图，着力构建推动数字经济全要素发展的制度体系，为广州建设成为具有全球影响力的数字经济引领型城市提供法治保障。
应注重硬法
与软法相结合
广州市出台数字经济促进条例，是推进人工智能与数字经济发展战略、建设数字经济引领型城市的有力法治保障。但从立法理念和立法技术上看，作为促进型立法，该条例草案具有较大比例的软法成分，硬法比例较低。硬法即要求国家强制力保障实施的立法规范，而软法则主要依靠国家提倡、政府鼓励、社会支持等方式实现其目的的立法规范。
条例草案有十章内容，在总则、数字产业化、工业与建筑业数字化、服务业数字化、农业数字化、数字基础设施、数据资源、城市治理数字化和发展环境等章节，对政府部门应当履行的职责进行了规定，但是并无“法律责任”专章，仅在第九十条列出了政府及其工作人员不承担责任的六种情形，一定程度上缺乏明确的具有强制力的约束性规定。
条例草案总基调是督促政府相关部门推进数字经济发展，调动科研院所和高科技企业的积极性和能动性，以实现广州市委市政府所期望的数字经济发展战略目标。实现立法目的，必须要有一定的硬法作为支撑，以防止立法流于形式。因此，应当完善法律责任部分的规定，做到硬法与软法相结合。
应注重法规
与政策相结合
条例草案是全国范围内的第一部超大城市地方数字经济立法，其内容更为详细具体，如在产业发展规划、数字产业化、产业数字化、人工智能和数字经济试验区等方面进行了详细规定，特别提到要优化琶洲核心片区(含大学城)、广州国际金融城片区和鱼珠片区的功能布局，推进中新广州知识城、南沙科学城、广州高新区和广州经济技术开发区的数字经济布局和集聚。
但条例草案对某些事项的规定主要停留在宏观指引方面，如在政府与市场主体方面规定了政府应当鼓励和支持科研院所、行业协会、产业联盟等市场主体参与数字经济活动。而如何鼓励和支持，是采取财政补贴、税收优惠还是其他，条例草案并无明确规定。一部立法规范要得到有效实施，除了立法应当具备的科学性和合理性之外，还应当具有可执行性和可操作性。因此，在法规的实施过程中应该不断完善实施细则和配套设计，如各区对辖区内的重点打造区域进行布局，出台数字经济产业集聚负面清单和支持方案。在鼓励和支持科研院所、行业协会、产业联盟等市场主体参与数字经济活动等方面，政府部门应当出台相关细则予以明确，尤其是在财政补贴、税收优惠和人才政策等方面提供实质性的扶持。
应明晰政府
与市场主体的关系
从中央到地方，定期制定国民经济发展规划，并严格按照规划推进相关工作对促进经济高质量发展具有重要意义。广州市在全力建设数字经济引领型城市，数字经济发展涉及诸多政府部门，如发改、工信、科技、教育、市场监管、交通运输、住建、商务、公安、金融监管等，条例草案尤其突出了相关政府部门应当承担的职责，但有些条款对政府职责的规定存在超出职能的情况，很有可能会造成对数字经济发展的过度干预。
作为促进型立法，应当着重规范政府部门对数字经济发展的战略性、宏观性、指引性、支持性问题，政府不能代替市场主体，直接参与市场运行。在大力推进数字经济发展的同时，也可能存在一定的风险，如个人隐私保护、数据安全、无序竞争和行业垄断等。从目前情况看，一些国家对这些问题也十分重视，如欧盟为了防止谷歌、Facebook等数字平台在欧盟市场占据垄断地位，制定了透明规则和问责机制，促进数字市场朝更加公平和开放的方向发展。
此外，不能忽视的是，数字经济领域存在资本无序发展和形成垄断等风险，因此相关立法也应当注意完善个人信息保护，知识产权、数字技术安全保障和公平竞争等的数字经济治理体系。
【本文为中共广州市委党校(广州行政学院)2021年度新型智库课题“广州市数字经济立法问题研究”(DXZK2106C)阶段性成果】
